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Alles nach Plan: 40 Jahre Reform und Öffnung

Vor 40 Jahren begann der Aufstieg eines der ärmsten Länder der Erde zu einer veritablen Weltmacht. Möglich war dies nur mit der Unterstützung der bis dahin wichtigsten Industrienationen. Deren Hoffnungen auf eine (innen-) politische Reformierung Chinas erwiesen sich allerdings als naiv. Wie so vieles. Was bringt die Zukunft?

Die Anfänge

Die Reform- und Öffnungspolitik Chinas (改革开放) begann am 18.Dezember 1978 beim 3. Plenum des 11. Zentralkomitees. Xiaoping Deng hatte sich gegen Guofeng Hua als künftiger Führer der Volksrepublik durchgesetzt. Er begann mit der Umsetzung der vier Modernisierungen (四个现代化), die Enlai Zhou bereits 1963 formuliert hatte. Gemeint sind die Modernisierung der Landwirtschaft, der Industrie, der Verteidigung sowie von Wissenschaft und Technik. Der von Deng eingeführte Pragmatismus orientiert sich seitdem an der wirtschaftlichen Entwicklung, jedoch ohne jemals den Machterhalt in Frage zu stellen. Im Gegenteil, in seiner Rede 1978 machte Deng deutlich: „Eigentlich sollten wir unser Volk Demokratie genießen lassen. Um aber unseren Feinden überlegen zu sein, müssen wir Diktatur praktizieren“.

Systemkritik

Und so kam es, selbst die globale Überlegenheit erscheint in greifbarer Nähe. Das Wirtschaftssystem mag bis heute nicht das Attribut Marktwirtschaft verdienen, aber es wurde grundlegend modernisiert und hat sich als robust und effizient erwiesen. Politisch dagegen hat sich nichts Grundlegendes geändert, China ist nach wie vor fest in der Hand der Partei. Aber die Politik wurde aus der Privatsphäre verdrängt, die staatliche Willkür dank einer funktionierenden Rechtsordnung etwas berechenbarer. Beim chinesischen Rechtssystem handelt es sich um einen kontinentaleuropäisch geprägtes Mischsystem „mit chinesischen Besonderheiten“. Diesen Besonderheiten ist es geschuldet, dass man nicht von einem Rechtsstaat sprechen kann. Vielmehr passt der Begriff „rule by law“ gegenüber „rule of law“. Denn es wird durchaus auf der Grundlage von Regeln regiert, allerdings stets in Diensten der Partei und nicht als unabhängige Gewalt.

Als ich selbst Anfang der Nullerjahre in einem chinesischen Beratungsunternehmen tätig war, nahm mich eines Tages der Chef beiseite und erklärte wohlmeinend: „Noch brauchen wir euch Ausländer und ihr seid willkommen. Aber sobald wir euch nicht mehr brauchen, wird sich das ändern.“ Eine Einschätzung, die sich als nicht ganz falsch erweist. Davon abgesehen hat die Hinzuziehung ausländischer Expertise eine wichtige Rolle beim Neuaufbau gespielt. Ohne westliches Know-how, meist über zwingend vorgeschriebene Gemeinschaftsunternehmen (Joint Ventures) angeeignet oder einfach aufgrund nach China verlagerter Industrieproduktion, wäre der schnelle Aufstieg so nicht denkbar gewesen. Letzteres wird nun gerne als unfair bezeichnet, die Gestattung des Beitritts Chinas zur WTO als Fehler.

Der wilde Osten

Dabei waren die Karten von Anfang an auf dem Tisch. Schon immer hieß es spielt nach unseren Regeln und es wird sich lohnen. Investoren erhielten massive Steuererleichterungen und Zugang zu günstiger Produktion und einem gewaltigen Markt. Im Gegenzug mussten sie gewisse Informationen preisgeben, die sie strategisch betrachtet vermutlich besser für sich behalten hätten. Aber kurzfristig ergaben sich ungeahnte Margen und ein neuer Markt fast ohne heimische Konkurrenz. Regeln gab es schon damals, allerdings keine präzisen und geschert haben sie auch niemanden. Stattdessen kam es darauf an, sich mit den jeweiligen Lokalregierungen und Parteikadern gut zu stellen. Denn diese hatten ein ureigenes Interesse an guten Zahlen, stellen sie doch bis heute die Grundlage für persönliches Fortkommen dar. Zuwendungen in roten Umschlägen und exzessive Gelage waren dabei keine Seltenheit.

Vieles davon ist heute Vergangenheit: Kaum eine Branche ohne heimische Konkurrenz, selbstredend entsprechend politisch flankiert. Auch Forschung und Entwicklung kommen nicht mehr vorwiegend aus dem Ausland, ebenso wenig die neusten Trends. Selbst Korruption steht unter strengen Strafen, seit einigen Jahren gelangt Compliance auch in China ganz oben auf die To-do-Listen. Die Grauzonen sind fast vollständig verschwunden, das Rechtssystem wird immer engmaschiger, moderner und durchaus auch effizienter. Daneben hat der technologische Fortschritt zu einer neuen Form von Überwachung und Propaganda geführt, Big Brother lässt grüßen. Geblieben ist die Devise, dass es entweder nach Chinas Regeln geht oder gar nicht. Ausländischen Unternehmen in China wird es vor diesem Hintergrund zunehmend unbehaglich.

Führungsanspruch

Nicht nur ihnen, auch heimische Privatunternehmen müssen zunehmend hinter Staatskonzernen zurückstehen. Unter der linksgerichtete Führung Xi’s scheint sich das Land innenpolitisch eher in Richtung Vergangenheit zu bewegen. Die politische Konkurrenz wird in großem Stil ausgeschaltet, man herrscht jetzt wieder auf Lebenszeit. Die überall präsente Kontrolle und Propaganda wird sogar noch verschärft und verfeinert. Politische Schulungen, lange nicht mehr ernst genommen, sind jetzt überall wieder auf der Tagesordnung. Parteizellen in Unternehmen, schon lange vorgesehen, werden nun auch durchgesetzt. Reisendem Führungspersonal, seien es Unternehmer, Akademiker oder Kader, wird nicht mehr nur durch die Blume zu verstehen gegeben, dass sie sich im Ausland nicht kritisch über China zu äußern haben.

Ein Stück weit die Rückkehr des Politischen ins Private also. Und möglicherweise auch eine Dominanz des Politischen über die Wirtschaft. Die Balance zwischen den beiden Maximen des Machterhalts der Partei und der wirtschaftlichen Entwicklung scheint jedenfalls immer mehr zugunsten der Partei in Schieflage zu geraten. Gleichzeitig gibt sich China nach außen hin als Verfechter von Freihandel und strebt mit gewaltigen Anstrengungen außen(wirtschafts-)politisch weiter voran. Statt der Erschließung des Hinterlands stehen nun geostrategische Vorhaben wie die neue Seidenstraße auf der Tagesordnung. Wirtschaftlich schwache Länder, insbesondere Entwicklungsländer, werden massiv gefördert, um an Rohstoffe und neue Märkte gelangen zu können. Mit Blick auf stärkere Industrieländer werden zunehmend Schlüsselunternehmen aufgekauft, anstatt sich wie früher mit Kopien abmühen zu müssen. Auch die bestehende Weltordnung, sei es innerhalb internationaler Organisationen oder etwa der EU (gezielte Vereinnahmung einzelner Mitgliedsländer), wird dadurch in Frage gestellt.

Die Zukunft

Allein die Entwicklung der vergangenen 40 Jahre zeigt, dass China mit großen Anstrengungen und sehr informiert und koordiniert vorgeht. Das bedeutet zum Beispiel umfassende Expertise bezüglich eines jeden seiner Handelspartner und langfristige Strategien im Umgang mit ihnen. Unfair ist daran wenig, höchstens insofern als diesbezüglich ein Systemvorteil gegenüber demokratischen System besteht, für die bereits die Planung für einer einzigen Legislaturperiode eine Herausforderung darstellt. Auch die WTO ist also solche keine schlechte Sache, bloß hätte man sich ab 2005 eben auch bemühen müssen, dass sie auch von allen Mitgliedern in ihrem Geiste umgesetzt wird. Offenbar brauchte es dazu erst einen eher ungewöhnlichen amerikanischen Präsidenten, der in ähnlichen Kategorien von Macht denkt.

Dessen Interventionen haben durchaus einen Effekt auf die chinesische Wirtschaft. Und unter der Hand geben auch Chinesen freimütig zu, dass er mit seinen Forderungen nicht ganz Unrecht hat. Allerdings fehlt auch hier eine langfristige Strategie, von Koordination ganz zu schweigen. Vor allem aber ist es schlichtweg bereits zu spät, um die seit längerem andauernde globale Machtverschiebung aufzuhalten. China wird bleiben und es wird auch bei uns weiter an Einfluss gewinnen. Daher wird es Zeit, sich in grundlegender Weise mit unbequemen Fragen auseinanderzusetzen.

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Nicht der Rede Wert? Das EU-China Investitionsschutzabkommen

Während TTIP und neuerdings auch CETA in aller Munde sind, haben die Verhandlungen über ein Investitionsschutzabkommen mit China bisher keine allgemeine Aufmerksamkeit erregt. Dabei sollen diese Verhandlungen ebenfalls in ein Freihandelsabkommen münden.

Die EU unterhält derzeit über 70 Dialogformate mit der VR China. Gemeinsam ist ihnen, dass sie keine greifbaren Ergebnisse liefern. Im Falle des EU-China Investitionsschutzabkommens (Bilateral Investment Agreement, BIA) könnte das anders sein. Denn beide Seiten leiden unter nachlassendem Wirtschaftswachstum und haben gute Gründe zu einem Abschluss zu gelangen.

Die Motive

Fast alle Mitgliedstaaten, so auch Deutschland, haben bereits seit längerem bilaterale Investitionsschutzabkommen mit China geschlossen. Solche Abkommen dienen dem Schutz bereits getätigter Investitionen vor Ort und sind absolut üblich. Der EU selbst dient das Trade and Economic Cooperation Agreement von 1985 als Grundlage ihrer Wirtschaftsbeziehungen. Seit den 80er Jahren hat sich die Situation jedoch dramatisch verändert, das gegenwärtige Abkommen wird dem nicht mehr gerecht. Nachdem die Verhandlungen über ein ähnlich grundsätzliches Werk wie das von 1985 nunmehr gescheitert sind, haben sich die Parteien auf den Abschluss des BIA gefolgt von einem Freihandelsabkommen (FTA) geeinigt.

Der Mehrwert gegenüber dem Status quo liegt für die EU und ihre Mitgliedstaaten vor allem in einem geplanten Passus zu den Themen Marktzugang und Liberalisierung. Denn wie immer wieder berichtet wird, zuletzt in einer Umfrage der EU-China Handelskammer, bereiten der Mangel an Transparenz, Markteintrittsbarrieren (wie etwa die Negativliste und der Zwang zu Joint Ventures in bestimmten Branchen), nicht tarifäre Handelshemmnisse, die Bevorzugung vor allem von Staatsunternehmen sowie eingeschränkte Finanzierungsmöglichkeiten zunehmend Probleme. In letzter Konsequenz werden derart grundlegende Prinzipien der chinesischen Wirtschaftspolitik in Frage gestellt. Zu Recht übrigens, denn mit Auslaufen der WTO-Übergangsfrist Ende 2016 wird es immer schwieriger werden, China den Status einer Marktwirtschaft zu verweigern.

Die chinesische Seite hat hinsichtlich Marktzugang und Liberalisierung wenig zu beklagen. Demgegenüber wäre für sie bereits eine EU-einheitliche Regelung mit reduzierten Exporthindernissen von Vorteil. Denn mittlerweile ist China nicht nur per se eine der führenden Nationen mit ausländischen Direktinvestitionen. Auch stellt die EU einen großen und sicheren Hafen für chinesische Investitionen der gegenwärtigen Entwicklungsstufe dar. Nachdem Energie und Rohstoffe in Entwicklungsländern gesichert sind, bedarf es nun zunehmend eines Portfolios mit Hochtechnologie und (hidden) Global Champions. Folgerichtig hatte sich China eigentlich direkt den Abschluss eines FTA erhofft.

TTIP und darüber hinaus

Auch TTIP, die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft, spielt in diesem Zusammenhang eine Rolle. Denn China ist der Zugang zu TTIP verwehrt, ebenso wie zur transpazifischen Partnerschaft (Trans-Pacific Partnership, TPP). Dabei hat sich schnell herumgesprochen, dass „die alte Welt“ damit neue Maßstäbe für Handel und Investitionen in der Neuzeit setzen könnte, die auch von China nicht ignoriert werden könnten. Das Drängen auf einen baldigen Abschluss von TTIP wird vor diesem Hintergrund erst nachvollziehbar. Denn so kritisch man gegenüber Intransparenz und Gentechnik auch sein mag, es erscheint als geringeres Übel gegenüber einer von außerhalb bestimmten Ordnung. Anstatt pauschal das „ob“ in Frage zu stellen sollte man stattdessen eher nach dem „wie“ fragen.

Die Umsetzung

Auch für das Abkommen mit China sind für Streitigkeiten zwischen Investoren und Staaten – ebenso wie zwischen Staaten untereinander – Sondergerichte unter Ausschluss der Öffentlichkeit vorgesehen. Die meisten der bestehenden Abkommen zwischen China und den EU-Mitgliedstaaten sehen dies bereits vor. Im Kern geht es dabei um die Höhe von Kompensationszahlungen für den Fall von Enteignung. Angesichts nach wie vor bestehender rechtsstaatlicher Defizite in China erscheint eine Schiedsgerichtsbarkeit allerdings nicht von vorneherein als die falsche Wahl.

Ansonsten ist noch nicht viel über den Inhalt bekannt. Die EU jedenfalls verkündet auf ihrer Website, dass man sich darüber einig sei, insbesondere Marktzugang und Diskriminierung zu verbessern. Sollte das zutreffen, wäre ein neuer Deal unbedingt begrüßenswert. Offensichtlich hat sich die EU dieses Mal auch nicht auseinanderdividieren lassen, sondern erscheint recht stringent in ihrer Strategie: Kein FTA ohne BIA, kein BIA ohne Liberalisierung. Das mag auch daran liegen, dass die Kommission hier eine Kompetenz an sich gezogen hat, über die der EuGH noch zu befinden hat. Ob sich die genannten Ziele dann am Ende tatsächlich erreichen lassen, wird die nächste Frage.